PERKEMBANGAN
POLITIK HUKUM
DALAM
MEMBERIKAN PERLINDUNGAN TERHADAP
MASYARAKAT
HUKUM ADAT*
Dinamika politik hukum tanah mengenai eksistensi masyarakat hukum adat dan hak ulayatnya berkembang sesuai
perjuangan keadilan sosial. Sejarah hukum menunjukkan bahwa kepedulian negara
terhadap hak ulayat masyarakat hukum adat tidak datang dengan sendirinya atas
belas-kasih para penyelenggara negara, melainkan karena perjuangan masyarakat
hukum adat itu sendiri. Ide negara budiman yang diimpikan untuk
mensejahterahkan seluruh warga negaranya, termasuk yang marjinal seperti
masyarakat hukum adat, lebih banyak terbukti sebagai mitos.
Tulisan ini ingin mendeskripsikan bahwa perjuangan penegakan hak
ulayat masyarakat hukum adat lebih merupakan usaha dari masyarakat hukum adat
itu sendiri. Hal ini tampak dari perkembangan politik hukum tanah di Indonesia
sejak jaman Pemerintah Hindia Belanda sampai pada Pemerintah Negara
Indonesia sekarang ini. Bahkan, perkembangan
politik hukum beberapa negara di Asia pun menunjukkan kecenderungan yang sama.
Secara asumtif dapat dikatakan, semakin demokratis suatu negara, semakin baik
pula kemungkinan perjuangan penegakan eksistensi hak ulayat.
Hak Ulayat sebelum UUPA
Secara sepintas Regerings Reglement 1854 Pasal 64 alinea 3 menyebutkan
pengakuan terhadap Hak Wilayah (ulayat) ini dengan menyatakan: ”tanah-tanah yang dibuka oleh rakyat untuk
pengonan umum atau keperluan lain, termasuk dalam desa.” Ketentuan ini
merupakan pengakuan adanya hak desa atas tanah dalam lingkungannya. Tetapi dengan Stb. 1896 No. 44 dan Stb 1925
No. 649, maka beschikkingsrecht-nya
desa menjadi berkurang, karena kekuasaan
untuk mengatur tanah yang ada dalam lingkungan daerah desanya (tanah yang belum
dibuka) sudah tidak ada lagi, dan tidak dapat lagi menentukannya. Hak wilayah
ini berupa kekuasaan mengatur tanah dalam lingkungan desa serta menjaga tanah
dalam desa itu untuk keselamatan dan kepentingan penduduknya.[1][1] Dapat dikatakan, sesungguhnya tidak ada pengakuan secara tegas terhadap
Hak Ulayat (dengan segala variasinya) secara utuh di seluruh wilayah Hindia
Belanda.
Oleh karena itu, Boedi Harsono menyatakan bahwa politik pertanahan
pemerintahan kolonial diarahkan untuk tidak mengakui dan menghormati Hak Ulayat
(beschikkingsrecht: Van Vollenhoven atau
wewengkon). Bahkan Pemerintah
Kolonial Belanda menggolongkan tanah-tanah ulayat sebagai tanah negara bebas (vrij lands domein).[2][2] Pengambilan tanah ulayat dalam praktik disertai pemberian sesuatu yang
disebut ”recognitie’, sebagai
pengakuan adanya hak masyarakat hukum adat yang bersangkutan atas tanah yang
diambil. Sesungguhnya, rendahnya pengakuan terhadap tanah milik rakyat
bumiputera bukan saja terhadap tanah komunalnya, tetapi juga kepada tanah-tanah
milik adat lainnya yang sudah bersifat individual seperti hak memakai
individual yang turun temurun (erfelijk
individueelrecht gebruiksrecht) dan Inlandsbezitrecht. Dalam administrasi
pertahanan, tanah-tanah milik adat tersebut dikenal sebagai onvrij lands domein (tanah negara tidak
bebas). Pada peta pendaftaran kadaster, tanah-tanah tersebut dilukiskan dengan
sebutan lands domein, tanpa menyebut
adanya hak rakyat yang diakui dan dilindungi hukum. Dengan demikian, jika melihat
peta kadaster saja, orang sering keliru menafsirkan status hukum tanah yang
bersangkutan, seakan-akan tidak ada hak rakyat yang membebaninya.[3][3]
Pengabaian Hak Ulayat ini semakin tampak nyata dengan adanya Koninklijk
Besluit Stb 1870-118 yang kemudian
dikenal dengan Agrarisch Besluit,
yang dalam Pasal 1, intinya menyatakan bahwa semua tanah yang pihak lain tidak
dapat membuktikan sebagai hak eigendomnya, adalah domein (milik) negara.
Ketentuan ini lebih dikenal sebagai Domein
Verklaring (DV). DV ini semula hanya berlaku untuk Jawa dan Madura, tetapi
dengan Stb 1875-119a DV ini juga berlaku
untuk daerah pemerintahan langsung di luar Jawa dan Madura. Dengan DV,
maka satu-satunya penguasa yang berwenang memberikan tanah kepada pihak lain
adalah pemerintah kolonial Belanda. Politik hukum yang demikian penting untuk
melancarkan misi besar dari Politik Hukum Agraria Kolonial pada waktu itu,
yakni menjadikan Agrarische Wet
sebagai instrumen untuk memfasilitasi pengusaha besar swasta dalam melaksanakan
berbagai usahanya di wilayah jajahan Hindia Belanda.[4][4]
Hak Ulayat setelah UUPA
UUPA tampak ingin menentukan
bahwa hukum materiel (substantive law)[5][5] dari Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat (HUMHA)
adalah hukum adat. Hal itu yang
tampak secara implisit antara lain dalam ketentuan Pasal 3, 5, 22, 56, dan 58
UUPA. Yang penting dicermati dari berbagai pasal UUPA tersebut adalah adanya
sikap politik hukum berikut ini: (a) HUMHA yang diakui dan akan dilaksanakan
dalam praktik hukumnya adalah adalah hak ulayat sebagai hubungan hukum konkrit
(yang nyata-nyata masih ada)[6][6]; dan (b) hukum
materiel HUMHA tunduk pada Hukum Adat. Kedua sikap itu baru tampak jika melihat
hubungan antara Hukum Tanah Nasional dan Hukum Adat.
Boedi Harsono berpendapat bahwa
pernyataan UUPA menyatakan bahwa HTN ‘berdasarkan’ Hukum Adat dan HTN ‘ialah’
Hukum Adat, menunjukkan adanya hubungan fungsional antara Hukum Adat dan HTN.
HTN ‘berdasarkan’ Hukum Adat berarti bahwa dalam pembangunan HTN, Hukum Adat berfungsi sebagai sumber utama dalam pengambilan bahan-bahan yang diperlukan;
sedangkan pernyataan HTN ‘ialah’ Hukum Adat mengandung makna bahwa dalam
hubungannya dengan HTN positif, norma-norma Hukum Adat berfungsi sebagai hukum yang melengkapi.[7][7]
Sikap untuk tetap menggunakan Hukum Adat sebagai
pelengkap HTN adalah suatu hal yang realistik. Disadari bahwa pembangunan HTN
merupakan proses jangka panjang, sementara tindakan-tindakan hukum berkaitan
dengan tanah tetap berlangsung. Dalam hal tindakan-tindakan hukum itu belum
diatur oleh HTN positif (yang tertulis), maka untuk mencegah kevakuman hukum,
berlakulah hukum-hukum positif yang tidak bersumber pada peraturan
perundang-undangan, melainkan bersumber pada hukum tidak tertulis, seperti Hukum
Adat. Pemberlakuan Hukum Adat sebagai hukum positif bisa juga karena basis
sosial yang membutuhkan memang masih lebih tepat menggunakan hukum yang
tradisional daripada hukum modern. Selain itu, Hukum Adat sebagai hukum positif
yang melengkapi norma-norma HTN mungkin karena tingginya pluralisme masyarakat
pengguna hukum tanah sesuai dengan ragam suku bangsa di Indonesia.
Bagi penulis, meskipun unifikasi hukum merupakan salah
satu tujuan penyusunan UUPA, bukan berarti bahwa UUPA sama sekali menutup pintu
terhadap pluralisme hukum. Misalnya, jika faktor sosial-kultural suatu daerah
masih sangat kuat sehingga masalah pertanahan tertentu masih dirasa lebih adil
dengan ketentuan hukum lokal tersebut, maka kiranya hukum lokal itulah untuk
sementara yang masih tetap berlaku.
Tegasnya, jika kondisi lokal tertentu memang
betul-betul masih membutuhkan, maka ketentuan Hukum Adat lah yang kiranya
digunakan sebagai pelengkap HTN positif (yang tertulis). Hal itu yang tampak
secara implisit antara lain dalam ketentuan Pasal 3, 5, 22, 56, dan 58 UUPA.
Dalam perspektif yang demikian, jelas kiranya bahwa hukum materiel dari
Hak Ulayat adalah Hukum Adat. Oleh karena itulah, penulis mengatakan
bahwa ketentuan Pasal 3 UUPA yang hanya mengakui Hak Ulayat sebagai hubungan hukum konkrit (dan bukan secara
lengkap sebagai lembaga hukum dan hubungan hukum konkrit), berpangkal dari
pemikiran aliran realisme hukum (legal
realism) yang mengharapkan UUPA
sebagai a tool of social engineering. Sikap yang seperti itu diambil karena
merasa yakin bahwa hakikat Hak Ulayat sebagai hak komunal secara bertahap
sesuai dengan perkembangan peradaban masyarakat hukum adat akan mengalami
proses individualisasi. Artinya, sesuai dengan kebutuhan masyarakat hukum adat,
hak-hak komunal itu secara gradual akan menjadi hak-hak individual. Kiranya,
jalan pemikiran itu juga lah yang menyebabkan sehingga UUPA membiarkan
pengaturan Hak Ulayat secara materiel tetap berlangsung menurut Hukum Adat.
Lebih tegas Boedi Harsono mengatakan mengatakan:
“Sengaja UUPA tidak mengadakan pengaturan dalam bentuk
peraturan perundangan mengenai Hak Ulayat, dan membiarkan pengaturannya tetap
berlangsung menurut Hukum Adat setempat. Mengatur Hak Ulayat menurut perancang
dan pembentuk UUPA akan berakibat menghambat
perkembangan alamiah Hak Ulayat, yang pada kenyataannya memang cenderung
melemah. Kecenderungan tersebut dipercepat dengan membikin bertambah kuatnya
hak-hak individu, melalui pengaturannya dalam bentuk hukum yang tertulis dan
penyelenggaran pendaftarannya yang menghasilkan surat-surat tanda pembuktian
haknya. Melemahnya atau bahkan menghilangnya Hak Ulayat, diusahakan
penampungannya dalam rangka pelaksanaan Hak Menguasai dari Negara, yang
mencakup dan menggantikan peranan Kepala Adat dan para tetua adat masyarakat
hukum adat yang bersangkutan dalam hubungannya dengan tanah-tanah yang sudah
dihaki secara individual oleh para warga masyarakat hukum adat yang
bersangkutan, seperti halnya tanah-tanah daerah lain.” [8][8]
Sikap politik hukum UUPA untuk menghormati hukum adat
sebagai hukum materiel dari hak ulayat “dikapitalisasi” oleh pemerintahan Orde
Baru yang bersandar pada investor. Dalam kenyataan hukumnya, hukum adat sebagai
hukum materiel HUMHA tidak dihormati oleh penguasa otoritarian tersebut,
sehingga harapan proses individualisasi hak ulayat sebagai hak komunal tidak
terjadi menjadi hak individual bagi para anggota masyarakat hukum adat itu
sendiri. Bahkan, yang terjadi adalah hak-hak ulayat masyarakat hukum adat
mengalami “individualisasi” menjadi hak-hak guna usaha para investor.
Akibatnya, masyarakat hukum adat terpinggirkan bahkan terlempar keluar dari
lingkungan hukum adatnya. Ketika Orde Baru digantikan oleh Orde Reformasi,
lahir tuntutan penyelenggaraan pemerintahan negara yang demokratis.
Salah satu tuntutan ‘reformasi’ mendesak penyelenggara
pemerintahan di bidang keagrariaan/pertanahan untuk mengeluarkan Peraturan
Menteri Negara Agraria/Kepala BPN No. 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Masalah Hak
Ulayat Masyarakat Hukum Adat. Peraturan ini pada hakikatnya menegaskan[9][9] kriteria eksistensi Hak Ulayat dan penentuan
keberadaan Hak Ulayat. Sesuai dengan semangat desentralisasi yang dibawakan
oleh UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah ditegaskan bahwa
penelitian dan penentuan masih adanya Hak Ulayat dilakukan oleh Pemerintah
Daerah[10][10] dengan mengikutsertakan para pakar Hukum Adat,
masyarakat hukum adat yang ada di daerah yang bersangkutan, Lembaga Swadaya
Masyarakat dan instansi-instansi yang mengelola sumber daya alam.
Meskipun penerbitan Peraturan
Menteri Negara Agraria/Kepala BPN No. 5 Tahun 1999 tidak mengubah dasar hukum
materiel Hak Ulayat, tidak dapat dipungkiri bahwa kehadirannya dapat dikatakan
memperkuat political will pemerintah
untuk mengakui Hak Ulayat sebagaimana secara normatif sudah dinyatakan di dalam
Pasal 3 UUPA. Melalui Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala BPN No. 5 Tahun
1999 ini, tanggungjawab untuk mengatur lebih lanjut dan menata Hak Ulayat,
sesuai dengan otonomi daerah sudah berada di tangan Pemerintah Daerah. Hal itu
kemudian ditegaskan oleh Keppres No. 34
Tahun 2003 yang antara lain menyatakan
bahwa ‘penetapan dan penyelesaian masalah tanah ulayat’ dilaksanakan oleh
Pemerintah Kabupaten/Kota.[11][11] Dapat diterima akal, jika kewenangan untuk
‘penetapan dan penyelesaian masalah tanah ulayat’ dilaksanakan oleh Pemerintah
Kabupaten/Kota, oleh karena secara asumtif dapat dikatakan bahwa terdapat
variasi Hak Ulayat antara suatu daerah dengan daerah lainnya. Pelaksanaan
masalah tanah ulayat oleh Pemerintah Daerah
itu juga selaras dengan titik berat otonomi daerah yang berada di tangan
Pemerintah Kabupaten/Kota.
Dalam pada itu, jika negara ini
masih konsisten sebagai negara yang berbentuk unitarisme (negara kesatuan),
kiranya arah politik hukum[12][12] tanah nasional yang bertujuan membangun unifikasi
hukum tanah di Indonesia berdasarkan konsepsi (falsafah), asas dan lembaga
hukum adat yang bersifat nasional, masih
tetap dapat dipertahankan seperti yang diharapkan Tap MPRS No. II/MPRS/1960
dan diputuskan di dalam Seminar “Hukum Adat dan Pembinaan Hukum Nasional” yang
diselenggarakan di Yogyakarta tahun 1975. Hal yang perlu direformasi dari
politik hukum tanah sebelumnya adalah suatu sikap yang memandang rendah
norma-norma Hukum Adat yang secara faktual masih merupakan kesadaran hukum dari
suatu masyarakat tertentu. Pelecehan itu harus diganti dengan kebijakan
penghormatan terhadap norma hukum tradisional itu sebagai bagian tidak terpisah
dari norma HTN positif (tertulis). Norma HTN sebagai produk hukum negara tidak
boleh mengkooptasi norma Hukum Adat, karena memang Hukum Adat bukan subordinasi
dari norma HTN sebagai produk hukum negara. Posisi norma Hukum Adat ‘sama
berharganya’ dengan produk hukum negara. Dalam pemahaman seperti itulah kiranya
diartikan ‘Arah Kebijakan Hukum’ GBHN 1999-2004 Bab IV A.2. yang akan menata
sistem hukum nasional yang menyeluruh dan terpadu dengan mengakui hukum agama dan hukum adat. Sikap
yang demikian itu pulalah yang mendasari Badan Pembinaan Hukum Nasional yang menjadikan
wawasan pembangunan hukum meliputi: wawasan nusantara, wawasan kebangsaan, dan
wawasan bhineka tunggal ika secara simultan.[13][13]
Memberi penghargaan yang sama
terhadap norma HTN sebagai produk hukum negara dengan produk hukum adat tidak
perlu berarti bahwa kebijakan hukum nasional akan beralih dari cita-cita
unifikasi hukum ke arah pluralisme hukum atau pengkotak-kotakan pengguna hukum
sebagaimana politik hukum kolonial yang digariskan pada Pasal 131 jo 163 IS.
Sebagai produk hukum kolonial, kebijakan pluralisme dan pengkotak-kotakan hukum
oleh pemerintahan kolonial tidak terlepas dari taktik politik devide et impera. Secara hipotetis dapat
dikatakan bahwa pluralisme hukum pada waktu itu digunakan sebagai sarana untuk
memecah belah Bangsa Indonesia. Penulis berpendirian bahwa tuntutan reformasi
yang menginginkan pemerintahan yang demokratis melalui pemberdayaan masyarakat
dan daerah seyogianya tidak meninggalkan cita-cita unifikasi hukum, apalagi
untuk hukum dalam bidang kehidupan netral, melainkan meningkatkan perhatian dan
pengakuan akan eksistensi norma produk hukum masyarakat (norma hukum kebiasaan
dan hukum adat). Artinya, ketika melakukan pembangunan hukum nasional, konsepsi
(falsafah), asas, dan lembaga hukum adat harus sungguh-sungguh dijadikan
sebagai bahan utama pembangunan hukum, namun dengan tetap memperhatikan
kecenderungan globalisasi di bidang hukum. Selanjutnya, jika kesadaran hukum
masyarakat masih memandang hukum adatnyalah yang lebih tepat sebagai
kebutuhannya, maka norma-norma hukum adat yang akan digunakan sebagai hukum
positif. Keberadaannya merupakan bagian yang setara dengan produk hukum negara.
Berarti, keduanya merupakan unsur yang terintegrasi dalam suatu sistem hukum
nasional. Oleh karena itu, pemerintah tidak perlu memaksakan kehendaknya untuk
memberlakukan produk hukum negara.
Bagaimanakah bentuk dan isi hukum
dari aturan yang mengatur Hak Ulayat. Apakah keberadaan Hak Ulayat yang tunduk
pada pengaturan Hukum Adat tetap dibiarkan berlangsung tanpa bimbingan
pemerintah? Tidakkah tetap dibutuhkan peran pemerintah (karena memang
masyarakat hukum adat sebagai subyek Hak Ulayat berada di dalam suatu negara)
untuk mengakui dan menghormati Hak Ulayat sebagai lembaga penguasaan tanah dari
masyarakat bersahaja Bangsa Indonesia? Untuk itu, kiranya penting melihat
pengaturan tanah-tanah adat di berbagai negara dan mencermati penataan hak
komunal di Provinsi Bali.
Indigenous People di Asia
Jose Martinez Cobo, reporter khusus PBB yang
ditugaskan untuk mengkaji diskriminasi yang diderita oleh masyarakat asli (indigenous people), menyatakan:
“Indigenous
communities, people and nations are those which, having a historical continuity
with pre invasion and pre-colonial societies that developed on their
territories, consider themselves distinct from other sectors of the societies
now prevailing in those territories, or parts of them. They form at present
non-dominant sectors of society and are determined to preserve, develop and
transmit to future generations their ancestral territories, and their ethnic
identity, as the basis of their continued existence as people, in accordance
with their own cultural patterns, social institutions and legal systems.”[14][14]
Definisi di atas memberi beberapa tekanan, sebagai
berikut:
1.
masyarakat asli (indigenous
people) haruslah mempunyai kontinuitas
historis dengan masyarakat pra kolonial dan pra invasi, sehingga tidak ada
masyarakat asli yang muncul tiba-tiba;
2.
mempertimbangkan diri sebagai
sesuatu yang berbeda dari masyarakat
lainnya yang sekarang di wilayah itu, atau merupakan bagian dari masyarakat yang ada di wilayah itu;
3.
masyarakat asli ditujukan untuk memelihara, mengembangkan, dan
melanjutkan wilayah dan identitas etnis mereka bagi generasi penerus;
4.
basis dari eksistensi keberlanjutan mereka sebagai
masyarakat sesuai sistem hukum, pranata
sosial, dan pola kultural mereka sendiri.
Dari Poin 4 di atas, tampak bahwa secara hukum,
keberadaan masyarakat asli tunduk pada sistem hukum tersendiri. Artinya,
masyarakat asli mempunyai sistem hukum tersendiri secara khusus yang berbeda
dari sistem hukum yang ada secara nasional. Biasanya, wilayah masyarakat adat
itu sendiri pun sebagai asetnya tunduk pada hukum mereka sendiri. Hukum inilah
yang biasanya di Indonesia disebut sebagai Hukum Adat (Adat Law, Customary Law). Yang dimaksud sebagai Hukum Adat (Customary Law), adalah: ‘and established system of immemorial rules
which had evolved from the way of life and natural wants of the people, the
general context of which was a matter of common knowledge, coupled with
precedent applying to special case, which were retained in the memories of the
chief and his counselors, their sons and theri son’s sons (sic), until
forgotten, or until they became part of the immemorial rules...’.
Di Asia, terminologi Indigenous People (IP) bervariasi, yakni: aboriginal tribes (Taiwan), aborigines
(Malaysia-peninsular), cultural
minorities (Phillipines), hill tribes
(Thailand), minorities nationalities (China),
natives (Malaysian Borneo), dan ‘scheduled tribes’ (India). Pertanyaan
identitas asli (indigenous) masih merupakan perdebatan hangat di
Negara-negara Asia, namun sekarang ini negara-negara Asia secara gradual telah
menunjukkan toleransi yang lebih besar terhadap istilah ‘asli’ (indigenous). Bahkan di beberapa negara
secara tegas memberikan pengakuan terhadap eksistensi dari masyarakat asli ini,
termasuk terhadap tanah yang menjadi wilayah keberlangsungan hidupnya.
Hak komunal
atas tanah di Cordilerra (Filipina) disebut sebagai anchestral land (tanah leluhur).
Di Filipina terdapat pengakuan konstitusional yang secara tegas terhadap hak tanah dan sumber daya alam lainnya (Section
22 Article II, Constitution of the Philippines). Selanjutnya pada level
undang-undang, telah ditetapkan Indigenous People’s Right Act – IPRA (1997)
yang intinya menyatakan: “… to delineate, recognize, and, where appropriate,
to provide written titles to genuine claims over ancestral lands and domains.” Di dalam Pasal 5 IPRA (1997) ditegaskan
pula apa yang dimaksud sebagai indigenous concept of ownership, yaitu: “The
indigenous concept of ownership sustain the view that ancestral domains and all
resources found therein shall serve as the material bases of their cultural
integrity. The indigenous concept of ownership generally holds that
ancestral domain are [indigenous cultural communities/indigenous people]
private but common property, which belong to all generations and therefore
can not be sold, disposed of or destroyed. It likewise covers sustainable
traditional resource right (garis bawah dari penulis).” Berarti, bahwa di Filipina, hak-hak adat
atas tanah dipandang sama dengan hak-hak atas tanah menurut Hukum Tertulis
negaranya (right equivalent to ownership). Hak-hak adat itu tetap
sebagai suatu hak atas pemilikan yang bersifat terbatas, karena tidak bisa
dialihkan.
Untuk melaksanakan amanat
undang-undang tersebut dibentuklah Komisi Nasional tentang Masyarakat Asli (National
Commission on Indigenous People - NCIP) di bawah Kantor Kepresidenan.
Komisi inilah kelak yang akan mengeluarkan
Certificate of Ancestral Land
Title (CALT) dan Certificate of Ancestral Domein Title (CADT). Selanjutnya, di
tingkat municipality disusun Ancestral
Domain Management Plan (ADMP) untuk mempersiapkan penerbitan sertifikat
dimaksud.[15][15] Pada kasus
Cordillera, ADMP itu dipandang sangat penting mengingat kenyataan problematik
yang selalu dihadapi adalah adanya kontradiksi-kontradiksi administratif dan
geografis. Kontradiksi-kontradiksi dipandang sebagai fokus di dalam melakukan
riset partisipatoris untuk mengharmonisasikan struktur pengelolaan adat
kebiasaan dengan persyaratan proses pensertipikatan.[16][16]
Riset diarahkan kepada pendekatan Community-Based Natural Resources Management (CBNRM). Tim
Riset memikirkan 2 (dua) langkah strategi. Langkah pertama, untuk
mendapatkan pengakuan pemilikan secara formal di dalam municipality agar mereka dapat diakui sebagai unit-unit perencanaan
kunci (key planning units). Langkah
kedua, menolong 3 (tiga) komunitas tradisional (ilis), mengidentifikasi isu-isu dan aktivitas-aktivitas untuk
dimasukkan di dalam perencanaan pengelolaan mereka. Di Cordillera, 3 (tiga) tipe masyarakat hukum adat (yang
disebut Ili) (traditional
communities), itu adalah:
Fidelisan (utara), Demang (tengah), Ankileng (selatan). Ketiganya dapat
mewakili zona agroekologi Sagada (agro-ecological
zones of Sagada). Unit yang lebih kecil dalam suatu ili adalah barangays. Yang perlu diketahui bahwa sertipikat
diberikan kepada municipality.[17][17]
Marcus Colschester mengatakan bahwa di Malaysia, (sama dengan Indonesia),
penguasaan adat lebih dekat disebut sebagai usufruct[18][18] right (hanya semacam hak penguasaan/menikmati
atas tanah bersama), bukan
sebagai hak atas tanah yang berisi dan memiliki isi kewenangan privat (right equivalent to ownership).[19][19] Secara lebih tegas dinyatakan: “In other countries, such as Indonesia and
Malaysia, the laws grant what administrators understand to be much more limited
usufructory or possessory right, considered to be much weaker than full
ownership. Di Peninsular Malaysia, pada kasus pengadilan di Johor,
(1997) dengan aboriginal people (orang
asli) telah kehilangan penguasaan untuk membuat tanggul, secara efektif
menantang interpretasi hukum para administrasi dan menegakkan prinsip hak
aborigin sebagai hak-hak okupasi dan penggunaan tradisional yang tidak bisa
dipadamkan.[20][20] Di Sabah, right of usufruct hanya ditoleransi sebagai tenants- at- will on state land (semacam pinjam pakai di atas tanah
negara).[21][21] Bahkan di Sarawak, upaya untuk mengamankan aset tanah masyarakat asli
secara partisipatoris dipandang sebagai perbuatan kriminal. Undang-undang Surveyor Pertanahan tahun 2001,
dilakukan kriminalisasi terhadap pemetaan yang dilakukan oleh masyarakat (community mapping). Undang-undang
tersebut menyatakan bahwa semua pemetaan yang dilakukan oleh masyarakat adalah
ilegal, kecuali yang dilakukan oleh surveyor berlisensi (licenced surveyors). Selanjutnya, undang-undang itu juga
membatasi: “the boundaries of any land,
including state land and any lawfully held under native customary rights.”[22][22]
Pada tahun 1990-an, sesungguhnya meskipun hanya
sporadis, telah ada upaya nyata untuk melakukan penataan tanah-tanah adat di
Bali. Sebagai contoh, pengaturan mengenai penataan tanah-tanah adat ditemukan
juga di Kabupaten Bangli. Bupati KDH Bangli mengeluarkan Keputusan KDH Tingkat
II Bupati No. 651 Tahun 1998 tentang Pensertifikatan Tanah-tanah Ayahan Desa
(AYDS) Maksimal pada Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai. Pasal 1 Keputusan Bupati
tersebut menyatakan bahwa tanah-tanah
Ayahan Desa (Ayds) yang berada di Kabupaten Daerah Tingkat II Bangli dapat
disertifikatkan maksimal menjadi hak guna bangunan atau hak pakai atas nama
yang menguasai tanah dimaksud secara turun temurun sejak sebelum 24 September
1960.
Selanjutnya Pasal 2 Keputusan Bupati di atas menyatakan
bahwa dalam pensertifipakatan tanah dimaksud, di samping diperlukan surat
sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku juga diperlukan adanya
ijin/persetujuan dari Desa Adat yang bersangkutan. Kemudian, Pasal 3 Keputusan
Bupati itu juga menyatakan bahwa pengalihan tanah Ayds maupun untuk
dijaminkan/dipakai untuk tanggungan suatu utang piutang di samping diperlukan
surat sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku juga
diperlukan adanya ijin/persetujuan dari Desa Adat yang bersangkutan. Akhirnya,
Pasal 4 Keputusan Bupati tersebut menyatakan bahwa untuk tidak mengaburkan
identitas tanah ayahan desa, maka istilah Ayds tetap dicantumkan dalam
sertipikat Hak Milik Atas Tanah maupun dalam Surat Permohonan Pendaftaran Tanah
(SPPT). Praktik untuk mencantumkan identitas tanah Ayds maupun PkD dalam
praktik pensertipikatan tanah desa adat sudah dilaksanakan di Kabupaten Bangli.
Karena keinginan untuk melestarikan tanah-tanah adat
semakin menguat, maka Kakanwil BPN
Provinsi Bali mengeluarkan Surat No. 27 Januari 1993 No. 630.1.61-227 perihal Pendaftaran Tanah
Ayahan Desa (Ayds). Di dalam Surat Kakanwil BPN Provinsi Bali tersebut
dinyatakan bahwa karena alasan ketiadaan petunjuk teknis yang tegas, maka
pendaftaran tanah-tanah adat ditunda pelaksanaannya.
Selanjutnya, pada sejak awal tahun 2000-an semakin
intensif upaya untuk mempertahankan eksistensi tanah-tanah adat di Provinsi
Bali. Berbagai upaya Pemerintah Provinsi dan Pemkab/Pemkot serta masyarakat
untuk menata tanah-tanah adat di Propinsi Bali guna mempertahankan eksistensi
sekaligus memberdayakannya bagi kepentingan pembangunan di provinsi tersebut
dilakukan baik pada tataran konsep dan tindakan nyata. Pengumpulan dan
pengolahan gagasan mengenai penataan tanah-tanah adat ini dilakukan melalui
penyelenggaraan:
1. ‘Rapat Kerja tentang Pelestarian Tanah-tanah Adat di Bali yang
diselenggaarakan Pemerintah Provinsi Bali tahun 2002. Rapat kerja tersebut
mengamantkan agar segera dilakukan upaya untuk melestarikan tanah-tanah adat di
Propinsi Bali;
2. Seminar Problematik Tanah Druwe Desa Pakraman dengan topik “Peluang Desa
Pakraman Menjadi Subyek Hukum”, tanggal 18 Juni 2004, yang pada intinya
menghasilkan pendapat agar Desa Adat (pakraman) boleh sebagai subyek Hak Milik
atas tanah adat, sehingga tanah Pasal II
ayat (1) ketentuan konversi UUPA yang
antara lain secara tersurat menyatakan agar hak atas druwe dan hak
atas druwe desa dapat dikonversi menjadi Hak Milik yang dipegang oleh Desa
Adat atau Desa Pakraman.
Tampaknya ‘Rapat Kerja tentang Pelestarian Tanah-tanah
Adat di Bali yang diselenggaarakan Pemerintah Provinsi Bali tahun 2002’
langsung ditindaklanjuti secara konkrit. Hal itu tampak dari berbagai upaya
Pemerintah Provinsi yang segera memohon petunjuk penyelesaian kemungkinan Desa
Adat (Pakraman) sebagai subyek Hak Milik, yakni:
1. Surat Gubernur Bali No. 590/1078/B.T.Pem tanggal 25 Februari 2005 kepada Menteri Dalam Negeri
dan Menteri Sosial R.I, perihal mohon Desa Pakraman yang di Bali dapat ditetapkan
sebagai Badan Sosial Religius yang dapat memiliki Hak Milik atas Tanah Desanya.[24][24] Di dalam surat
tersebut dinyatakan bahwa mengingat antara Pura dengan Desa Pakraman (Desa
Adat) tidak dapat dipisahkan keberadaannya, maka untuk tetap terpeliharanya
Pura dengan segala kegiatan upacaranya yang ditangani oleh Desa Pakraman (Desa
Adat) di Bali dapat diberikan status hukum sebagai Badan Hukum Sosial
Religius yang dapat memiliki hak atas Tanah Pekarangan Desa, Tanah Ayahan
Desa dan Tanah Milik Desa Pakraman (Desa Adat) lainnya. Surat Gubernur ini
kemudian direspons oleh:
a. Surat Menteri Dalam Negeri No. 590/713/SO tanggal 10 April 2002 perihal
Permohonan Atas Penetapan Status Hukum sebagai Badan Sosial Religius pada Desa
Pakraman (Desa Adat) di Bali. Surat Mendagri ini menyatakan bahwa kewenangan
atas penetapan status hukum terhadap desa definitif maupun penetapan status
hukum sebagai badan atau lembaga adat di Desa merupakan kewenangan Pemerintah
daerah Kabupaten dengan mempedomani pada Peraturan Daerah Kabupaten yang telah
ditetapkan. Hal itu didasarkan pada Bab XI UU No. 22 Tahun 1999 juncto PP No.
76 Tahun 2001 tentang Pedoman Umum Pengaturan Mengenai Desa, bahwa Pemerintah
Daerah Kabupaten diberikan kewenangan untuk menetapkan peraturan daerah yang
mengatur desa dengan berpedoman pada ketentuan yang telah ditetapkan oleh
Pemerintah.
b. Surat Menteri Sosial Republik Indonesia No. A/A-161/VIII-02/MS tanggal 5
Agustus 2002, perihal Permohonan Desa Pakraman dapat ditetapkan sebagai Badan
Sosial Religius yang memiliki Hak Milik atas Tanah Desanya, menyatakan bahwa
pemberian rekomendasi pengalihan status hak milik atas tanah yang merupakan
kewenangan Menteri Sosial. Rekomendasi hanya dapat diberikan kepada Badan
Sosial sekurang-kurangnya telah terdaftar pada Kantor Departemen
Sosial/Instansi Sosial setempat, dan mempunyai rencana serta telah melaksanakan kegiatan di bidang usaha
kesejahteraan sosial. Berdasarkan hal itu Menteri Sosial menyarankan agar Gubernur
Bali beserta perangkat Desa Pakraman segera membentuk Badan Sosial Keagamaan
yang mempunyai status Badan Hukum dengan akta notaris yang pengesahannya
oleh Kepala Kantor Wilayah Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia atas nama
Menteri. Selanjutnya, setelah Badan Sosial Keagamaan telah terbentuk sesuai
peraturan perundang-undangan yang berlaku, maka pihak Badan Sosial Keagamaan
tersebut mengajukan permohonan rekomendasi kepada Menteri Agama sebagai
persyaratan administrasi yang menerangkan bahwa tanah Desa Pakraman akan
digunakan untuk kepentingan ritual keagamaan. Persyaratan rekomendasi dimaksud
merupakan salah satu bahan pertimbangan bagi pihak Badan Pertanahan Nasional
(BPN) dalam memberikan pengalihan status hak atas tanah.
2. Surat
Gubernur Bali kepada Mendagri, Menteri Sosial, dan Kepala BPN dengan Suratnya
No. 590/3551/B.T.Pem tanggal 17 Juni 2002, perihal Mohon Desa Pakraman yang ada
di Bali dapat ditetapkan sebagai Badan Sosial Religius yang dapat memiliki Hak
Milik atas tanah Desanya, yang intinya juga tetap seperti surat semula. Surat
kedua ini dipandang perlu dibuat kembali oleh karena Surat Menteri Dalam Negeri
No. 590/713/SO tanggal 10 April 2002 perihal Permohonan Atas Penetapan Status
Hukum sebagai Badan Sosial Religius pada Desa Pakraman (Desa Adat) di Bali,
menyatakan bahwa kewenangan atas penetapan status hukum terhadap desa definitif
maupun penetapan status hukum sebagai badan atau lembaga adat di Desa merupakan
kewenangan Pemerintah Daerah Kabupaten, padahal kenyataannya kewenangan
pertanahan masih tetap kewenangan Pemerintah Pusat sebagaimana dalam UU No. 5
Tahun 1960 Juncto PP No. 38 Tahun 1963.
Sebagaimana dikemukakan dalam Surat Gubernur, yang
dimohon adalah agar Desa Pakraman yang
di Bali dapat ditetapkan sebagai Badan Sosial Religius yang dapat memiliki Hak
Milik atas Tanah Desanya. Namun Kakanwil BPN Propinsi Bali menyatakan bahwa
agar desa adat dapat ditunjuk sebagai subyek hak atas tanah dengan status hak
milik, maka perlu ditentukan terlebih dahulu bahwa tanah-tanah yang dikuasai
desa adat tersebut masih ada dalam lingkup tanah ulayat masyarakat hukum adat.
Untuk itu, dapat dipedomani Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala BPN No. 5
Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Tanah Hak Ulayat Masyarakat
Hukum Adat.[25][25]
Hal yang patut dihargai dari pandangan Kanwil BPN
Propinsi Bali di atas adalah pengakuan bahwa Hak Milik atas Tanah Desa Pakraman
(yang diusulkan tersebut) berada dalam lingkup tanah ulayat masyarakat hukum
adat. Dalam pada itu, peneliti memandang kiranya usulan yang lebih mendasar adalah
agar Desa Pakraman di Provinsi Bali ditetapkan sebagai subyek Hak Pengelolaan
Desa Adat.[26][26] Kalau
diperhatikan karakter hukum yang terdapat pada tanah-tanah desa adat di Bali,
hak penguasaan atas tanah desa adat itu secara sekaligus memiliki kewenangan
publik dan privat. Kewenangan yang seperti ini di dalam Sistem Hukum Tanah
Nasional Indonesia lebih mirip dengan Hak Pengelolaan.[27][27]
Menurut penulis, perolehan Hak Pengelolaan Desa Adat
tersebut secara hukum telah diperoleh sejak Desa Adat secara nyata memang masih
memiliki tanah-tanah adat. Oleh karena itu, perolehannya terjadi karena hukum
melalui konversi, dalam hal ini penyesuaian hak adat ke dalam Sistem Hukum
Tanah Nasional. Jika logika hukum seperti itu dapat diterima, maka akan tetap
ada dasar hukum bagi terjadinya hak-hak atas tanah lainnya di atas Hak
Pengelolaan Desa Adat tersebut, seperti: Hak Druwe Desa dalam arti sempit,
Tanah PKD, Tanah Ayahan Desa, dan Tanah Pelaba Pura.
Beberapa keuntungan yang diperoleh jika penataan
tanah-tanah adat tersebut menggunakan konstruksi hukum Hak Pengelolaan. Pertama,
dengan Hak Pengelolaan akan secara jelas diperoleh dasar hukum bagi pemegang
hak pengelolaan untuk memberikan kepada pihak ketiga, dalam hal ini, para
anggota masyarakat desa pakraman. Penentuan subyek dan jenis hak yang tepat
bagi anggota desa pakraman merupakan kewenangan publik dari hak penguasaan atas
tanah. Kewenangan semacam itu hanya ada pada Hak Pengelolaan. Kedua,
dengan mengintroduksi hak pengelolaan desa adat sebagai hasil konversi dari tanah-tanah adat berarti secara bertahap
telah dilakukan upaya rekayasa (dalam arti positif) penataan tanah-tanah adat
ke dalam sistem hukum tanah nasional. Hal itu penting dilakukan jika politik
hukum tanah nasional tetap menginginkan unifikasi hukum tanah nasional, tanpa
mengorbankan diversifikasi hukum adat di Indonesia. Ketiga, akan lebih
dimungkinkan terwujudnya keinginan Pemerintah Provinsi Bali untuk melestarikan
tanah-tanah adat Bali. Karena, tanah pengelolaan Desa Adat relatif lebih sukar
beralih daripada ‘Tanah Milik Atas Desa Adat’.
Sebaliknya, tampaknya kurang begitu selaras dengan
Sistem Hukum Tanah Nasional jika Desa Pakraman langsung memohon agar kepadanya
diberikan Hak Milik atas tanah-tanah adat di Provinsi Bali. Karena, Desa Adat
sebagai lembaga pemerintahan adat yang kiranya lebih tepat dikategorikan
sebagai badan hukum publik yang tidak bisa sebagai subyek Hak Milik. Badan
hukum yang bersifat publik dalam Hukum Tanah Nasional lebih tepat diberikan Hak
Pengelolaan atau Hak Pakai yang bersifat publik (public rechtelijke).
Hal itu tergantung pada rencana penggunaan pemanfaatan tanah-tanah desa adat
tersebut. Jika Desa Pakraman hanya menggunakannya sendiri, maka hak yang lebih
tepat adalah Hak Pakai. Akan tetapi, jika selain untuk digunakan sendiri oleh
Pemerintahan Desa Adat juga akan diberikan kepada pihak lain maka yang
diberikan lebih tepat Hak Pengelolaan.
Penulis menyimpulkan bahwa isi
kewenangan dari tanah desa adat (dalam arti luas) dapat disederhanakan menjadi
2 (dua) kewenangan, yakni: (a) kewenangan privat dari semua anggota masyarakat
hukum adat (Desa Pakraman) yakni
kewenangan untuk menguasai, mengusahai, bahkan “memiliki” bagian dari tanah
desa adat tersebut untuk kepentingan diri dan keluarganya; dan (b) kewenangan
publik yang dimiliki oleh desa adat itu sendiri (tentu yang akan
diselenggarakan oleh para penyelenggara pemerintahan desa adat/tetua adat).
Kedua kewenangan itu setidaknya secara jelas tampak pada: (a) strata/jenis hak
yang terdapat pada tanah desa adat di seluruh Provinsi Bali pada umumnya; (b) pola penataan penguasaan dan pemanfaatan
tanah yang ditemukan di Kabupaten Gianyar; dan (c) pada kenyataan kehidupan hak
atas tanah desa adat kuno di Desa Tenganan Pegringsingan, Kabupaten Karangasem.
Kewenangan semacam itu dalam Hukum Tanah Adat di Indonesia pada umumnya dapat
disebut sebagai Hak Ulayat (prabumian
desa). Namun, kenyataannya tanah-tanah ulayat itu pada umumnya telah
mengalami proses individualisasi ke dalam hak-hak yang bersifat perorangan,
baik kepada anggota masyarakat Desa Pakraman maupun kepada lembaga adat
pemangku tugas keagamaan, seperti Pura. Konsekuensinya, hak ulayat semakin
mengecil kekuatannya sehingga yang tampak adalah semakin menguatnya hak-hak
individual tersebut.
Meskipun kenyataannya
keberadaan tanah-tanah ulayat itu terus mengalami proses individualisasi, jika
hendak melakukan penataan terhadap tanah-tanah adat di Provinsi Bali seyogianya
tetap dilakukan secara komprehensif sejak dari tanah ulayat yang bersifat
komunal sampai pada tanah-tanah yang bersifat individual. Pada tataran
penguasaan yang bersifat komunal, kiranya pemilikan tanah oleh Desa Pakraman
dilakukan dengan Hak Pengelolaan Desa Pakraman. Hak Ulayat itu secara hukum
diperoleh Desa Pakraman jika dalam kenyataannya tanah ulayat benar-benar masih
ada. Tegasnya, Hak Pengelolaan Desa Pakraman itu diperoleh melalui cara
konversi. Kiranya konstruksi hukum yang demikian dapat dilakukan mengingat
ketentuan Pasal 2 ayat (4) UUPA yang memberi ruang bagi masyarakat hukum adat sebagai subyek Hak
Pengelolaan. Agar eksistensi tanah-tanah adat di Provinsi Bali tetap terjaga,
kiranya dapat dibuat suatu ketentuan agar peralihan tanah-tanah adat yang
bersifat individual itu hanya dapat dilakukan di antara anggota masyarakat Desa
Pakraman
Selanjutnya, penulis
menyarankan. Pertama, diperlukan
tindakan konkrit untuk mengarahkan proses individualisasi dari tanah-tanah
komunal di Provinsi Bali, sehingga akan dipastikan bahwa proses individualisasi
tanah komunal tersebut berlangsung terhadap anggota Desa Pakraman, bukan kepada
orang lain di luar anggota masyarakat Desa Pakraman. Untuk memastikan bahwa
pemilikan secara individual pun tidak beralih orang di luar Desa Pakraman,
kiranya dapat ditentukan dalam Perda mengenai penataan tanah adat Bali maupun
dalam awig-awig mengenai larangan
peralihan tanah adat Desa Pakraman kepada orang luar Desa Pakraman. Kedua, agar politik unifikasi Hukum
Tanah secara gradual dapat berlangsung di atas tanah-tanah adat, maka kiranya
perlu segera mengintroduksi pendaftaran tanah adat. Dalam pada itu, tindakan
yang pertama kali dilakukan adalah mengakui konversi tanah-tanah adat komunal
yang jelas-jelas masih ada ke menjadi tanah Hak Pengelolaan Desa Pakraman.
Selanjutnya, bagian dari Hak Pengelolaan itu dapat diberikan kepada anggota
masyarakat Desa Pakraman, baik perorangan maupun lembaga keagamaan, dalam
bentuk hak-hak yang bersifat individual, seperti Hak Milik maupun Hak Pakai.
Oleh karena itu, diperlukan suatu aturan dalam bentuk Undang-undang yang mengkonfirmasi
bahwa Desa Pakraman dapat sebagai subyek Hak Pengelolaan.
A. Riwayat Pendidikan/Latar Belakang Akademik
Pendidikan
Formal
1. Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara (FH USU), 1988;
2. Fakultas Pascasarjana UGM (FPs UGM), 1992;
3. Program Doktor Ilmu Hukum USU (PPs USU), 2002.
Pendidikan Lain
1. Kursus Dasar Pertanahan (KDP) II, Bogor, 1993;
2. Kursus Konsolidasi Tanah, Bogor, 1994;
3. Studi Banding mengenai Land
Oriented Educational Management di
UNSW (Sydney), QUT (Brisbane), dan RMIT (Melbourne), Australia, 1997;
4. Short course mengenai Human Resources Development (di bidang
pertanahan), CIET (Adelaide) dan RMIT-Business, Australia, 1997;
5. Studi Banding mengenai Teori Hukum pada Fakultas Hukum, National University of Singapore, Singapura,
2001.
B.
Riwayat Pekerjaan/Bidang Kajian yang Digeluti
Riwayat
Pekerjaan
1. Staf
Penatagunaan Tanah Kanwil BPN Provinsi Sumut (1992-1993);
2. Ketua Jurusan
Manajemen Pertanahan STPN (1997-1998;
3. Pembantu Ketua
Bidang Akademik STPN (2003-2007) dan (2007-2011);
4. Kepala Pusat
Penelitian dan Pengabdian Pada Masyarakat STPN (2011-sekarang)
Mengajar dan Penguji, antara lain:
1. Hak Milik Atas
Satuan Rumah Susun (2005-sekarang);
2. Perbandingan
Hukum Tanah, DIV STPN (1996-sekarang)
3. Metodologi
Penelitian, DIV STPN (2000-sekarang);
4. Hukum Agraria,
Program Pascasarjana Ilmu Hukum STIH IBLAM, Cirebon, (2003);
5. Hukum Agraria,
Prog.Magister Kenotariatan (S2),PPs USU, Medan, (2002-sekarang);
6. Konsolidasi
Tanah serta Politik dan Teori Hukum Agraria, Prog. Doktor Ilmu Hukum (S3),
PPs-USU, Medan, (2003-sekarang);
7. Hukum Tata
Ruang dan Konsolidasi Tanah, Program Studi Ilmu Hukum, Program Pascasarjana
(S3)- UNAIR, Surabaya (2006-2008);
8. Kebijakan
Pertanahan, Program Studi Magister Perencanaan Wilayah, Sekolah Pascasarjana
IPB, Bogor, (2006-sekarang);
9. Perbandingan
Hukum Tanah, Program Pascasarjana Ilmu Hukum Universitas Jayabaya, Jakarta,
(2008-sekarang);
10. Penguji
Eksternal Program S3 Ilmu Hukum UI, Jakarta,
untuk Disertasi mengenai Pengadaan Tanah a/n Lieke Tukgalie (2007-
sekarang);
C. Penelitian Yang Dilakukan, antara lain:
1. Partisipasi Masyarakat dalam Pelaksanaan Konsolidasi Tanah Perkotaan di
Propinsi Jawa Tengah, UPPM-STPN, 2000;
2. Aspek Hukum Konsolidasi Tanah Perkotaan sebagai Instrumen Kebijakan
Pertanahan Partisipatif dalam Pemanfaatan Ruang di Propinsi Bali, UPPM-STPN,
2000;
3. Kepatuhan Hukum Masyarakat dalam Penyelenggaraan Konsolidasi Tanah di
Propinsi Jawa Tengah, UPPM-STPN, 2001;
4. Penataan Penguasaan Tanah Perkebunan Tembakau Deli, UPPM-STPN, 2002.
5. Dimensi Pertanahan pada Kawasan Pesisir Pantai Timur Provinsi Sumatera
Utara, UPPM-STPN, 2005;
6. Penataan Hak Atas Tanah Adat di Provinsi Bali, UPPM-STPN, 2005;
7. Penguasaan dan Pemanfaatan Tanah Oleh Orang Asing di Provinsi Bali (Suatu
Temuan Fakta), 2008;
8. Ijin Pemakaian Tanah (IPT) di Kota Surabaya – Menyoal Justifikasi dan
Legalitas (Lanjutan), 2009;
9. Konsolidasi Tanah sebagai Restorasi Kerusakan Wilayah Akibat Tsunami di
Aceh, 2009.
D. Bidang Minat
(informal/otodidak)
Penulisan Buku:
1. Penulis utama Buku “Sejumlah Masalah Hukum Agraria (Bagian 1), Penerbit
Dasamedia Utama, Jakarta, 1994;
2. Penulis utama Buku “Hak atas Tanah
dan Kondominium – Suatu Tinjauan Hukum, Penerbit Dasamedia Utama, Jakarta,
1995;
3. Penulis utama Buku “Pelepasan atau Penyerahan Hak sebagai Cara Pengadaan
Tanah, Penerbit Dasamedia Utama, Jakarta, 1995;
4. Penulis utama Buku “Konsolidasi Tanah
Perkotaan – Suatu Tinjauan Hukum, Penerbit Mitra Kebijakan Tanah Indonesia
(MKTI), Yogyakarta, 1996;
5. Penulis utama Buku “Kondominium dan Permasalahannya”, MKTI, Yogyakarta,
1998;
6. Penulis Buku “Kapita Selekta Perbandingan Hukum Tanah”, MKTI, Yogyakarta,
2004;
7. Penulis utama Buku “Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum”, Mitra
Kebijakan Tanah Indonesia, Yogyakarta, 2004;
8. Membangun Teori Hukum Indonesia, 2005, Penerbit MKTI-Yogyakarta.
9. Penulis utama Buku “Cara Penyelesaian Karya Ilmiah di Bidang Hukum (Panduan
Dasar Menuntaskan Skripsi, Tesis, dan Disertasi), Penerbit MKTI, Yogyakarta,
2006 (Edisi Revisi);
10. Penulis Buku
‘Keterbatasan Hukum Konsolidasi Tanah Perkotaan sebagai Instrumen Kebijakan
Pertanahan Partisipatif dalam Penataan Ruang di Indonesia’, Penerbit MKTI,
Yogyakarta, 2006;
11. Hukum Agraria
Di Indonesia – Konsep Dasar dan Implementasi, Penerbit MKTI, Yogyakarta, 2006.
12. Seputar Hak
Pengelolaan, Penerbit STPN Press, Yogyakarta, 2011 (bersama Prof. Arie
Hutagalung)
Presentasi Makalah, antara lain:
1. Penulis additional paper “Legal
Structuring of Land Consolidation in Indonesia”, pada The 10th International Seminar on Land Readjustment and
Urban Development Proceedings,
publikasi Seminar Internasional mengenai Konsolidasi Tanah Perkotaan
yang diselenggarakan atas kerjasama BPN, Ministry of Construction-Japan, JICA,
dan JUDRA, di Bali, 2000;
2. Presentasi Makalah “Aspek Hukum Konsolidasi Tanah dalam Pemanfaatan Ruang
Kawasan Perkotaan”, pada “Diskusi Terfokus Konsolidasi Tanah dalam Penatang
Ruang Kawasan Perkotaan”, BAPPENAS, Jakarta, 2001;
3. Presentasi Makalah “Pembagian
Kewenangan Pusat, Propinsi, Dan Daerah di Bidang Pertanahan”, pada Diskusi
Terbatas “Pengembangan Kebijakan Pertanahan dalam Era Desentralisasi dan
Peningkatan Pelayanan Pertanahan kepada Masyarakat”, BAPPENAS, 2002;
4. Presentasi Makalah “Keterbatasan Hukum Konsolidasi Tanah Perkotaan sebagai
Instrumen Kebijakan Pertanahan Partisipatif dalam Penataan Ruang di Indonesia”,
pada Seminar Nasional yang diselenggarakan Universitas Nusa Bangsa, Hotel
Century Park, Jakarta, tanggal 7 Desember 2004.
5. Presentasi Makalah “Legal Aspect of
Urban Land Consolidation in Indonesia”, pada International
Seminar on Urban Planning and Land Readjustment for Sustainable Urban
Development, diselenggarakan United
Nations Center on Regional Development dan Pemkab Sleman Yogyakarta, 09
March 2005.
6. Presentasi Makalah “Penataan Penguasaan dan Pemilikan Tanah dalam Amandemen
UUPA”, pada Semiloka Nasional “Penyempurnaan Undang-undang No. 5 Tahun 1960”,
Diselenggarakan atas kerjasama Dewan Perwakilan Daerah (DPD) RI dengan Fakultas
Hukum Universitas Islam Indonesia, Hotel Sahid, Yogyakarta, 24 Maret
2006;
7. Presentasi
Makalah “Reforma Agraria di Indonesia (Konsep Dasar dan Implementasi), Dipresentasikan pada Workshop
”Permasalahan Tanah di Kabupaten Simalungun Tahun Anggaran 2008”,
pada tanggal 3 Desember 2008, di Hotel Inna, Parapat, Kabupaten Simalungun,
Provinsi Sumatera Utara;
8. Presentasi Makalah ”Prinsip Dasar Pelaksanaan Konsolidasi Tanah Bagi
Pembangunan Rumah Susun”, Dipresentasikan
pada ”Workshop dalam rangka Konsolidasi Tanah Vertikal Tahun
Anggaran 2008”, pada tanggal 18 Desember
2008, di Hotel Golden Boutique, Jakarta.
Penulisan Karya Ilmiah pada Jurnal, antara lain:
1. Penulis
“Partisipasi Masyarakat dalam Penyelenggaraan Konsolidasi Tanah Perkotaan di
Indonesia”, pada BHUMI Jurnal
Pertanahan, Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional, Edisi No. 7 Tahun 3, Desember
2003, ISSN 1412-730X;
2. Penulis Utama
“Dimensi Pertanahan pada Kawasan Pesisir Pantai Timur Provinsi Sumatera Utara”,
pada BHUMI Jurnal Pertanahan,
Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional, Edisi No. 12 Tahun 5, Juni 2005, ISSN
1412-730X;
3. Penulis utama
“Penataan Hak Atas Tanah Adat di Provinsi Bali”, pada BHUMI Jurnal Pertanahan, Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional, Edisi
No. 13 Tahun 5, Desember 2005, ISSN 1412-730X;
4. “Keterbatasan
Hukum Konsolidasi Tanah Perkotaan Sebagai Instrumen Kebijakan Pertanahan
Partisipatif di Indonesia”, pada ARENA
HUKUM, Majalah Penelitian dan Pengembangan Hukum, Penerbit Fak. Hukum
Universitas Brawijaya, Edisi No. 19, Tahun 6, November 2003, ISSN 20126-0235,
Terakreditasi;
5. “Aspek Hukum
Konsolidasi Tanah Perkotaan di Indonesia”, pada MIMBAR HUKUM Jurnal Berkala Fakultas Hukum UGM, Edisi Volume 18,
No. 1, Februari 2006, ISSN 0852-100X, Terakreditasi;
6. Penulis Utama
“Aspek Hukum Tanah Negara Bekas Hak Guna Usaha Perkebunan di Provinsi Sumatera
Utara”, pada BHUMI, Edisi No. 24
Tahun 8, Desember 2008.
[6][6] Pasal 3 UUPA menyatakan: ”Dengan mengingat
ketentuan-ketentuan dalam Pasal 1 dan 2 pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak yang
serupa itu dari masyarakat-masyarakat hukum adat, sepanjang menurut
kenyataannya. masih ada, harus sedemikian rupa sehingga sesuai dengan
kepentingan nasional dan Negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa serta
tidak boleh bertentangan dengan undang-undang dan peraturan-peraturan lain yang
lebih tinggi.” Jelas kiranya bahwa
Pasal 3 UUPA hanya mengatur hak ulayat yang jelas-jelas masih ada. Inilah yang
disebut ’hak sebagai hubungan hukum konkrit’.
[11][11]
Perhatikan Pasal 2 ayat (1) Keppres No. 34 Tahun 2004 yang menyatakan bahwa sebagian kewenangan Pemerintah
(Pemerintah Pusat maksudnya: penulis) di bidang pertanahan dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota. Selanjutnya, ayat (2)
dari Pasal 2 Keppres di atas merinci kewenangan yang dilaksanakan oleh
Pemerintah Kabupaten/Kota, yaitu:
a.
pemberian ijin
lokasi;
b.
penyelenggaraan
pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan;
c.
penyelesaian
sengketa tanah garapan;
d. penyelesaian masalah ganti
kerugian dan santunan tanah untuk pembangunan;
e. penetapan subyek dan obyek
redistribusi tanah, serta ganti kerugian tanah kelebihan maksimum dan tanah
absentee;
f. penetapan
dan penyelesaian masalah tanah ulayat;
g.
pemanfaatan dan
penyelesaian masalah tanah kosong;
h.
pemberian ijin
membuka tanah;
i. perencanaan
penggunaan tanah wilayah Kabupaten/Kota.
[12][12]
Pengertian politik hukum tanah dalam tulisan ini berpangkal pada pengertian
politik hukum yang dikemukakan oleh M. Solly Lubis, Serba serbi Politik dan Hukum, Penerbit Mandar Maju, Bandung, 1989,
hlm. 100, yang menyatakan bahwa politik hukum adalah kebijakan politik yang menentukan aturan hukum apa yang
sebenarnya berlaku mengatur berbagai hal kehidupan bermasyarakat dan bernegara.
Untuk mengetahui hal-hal/segi-segi hukum yang ditentukan dalam politik hukum,
dapat dilihat pada rumusan Padmo Wahyono, Pendidikan
Tinggi Hukum di Indonesia, Penerbitan Bersama Firma Wijaya dan Yayasan
Tritura ’66, Jakarta, 1989, hlm. 36, yang
menyatakan bahwa politik hukum adalah kebijakan dasar yang menentukan arah, bentuk maupun isi hukum yang akan dibentuk.
Ditegaskan pula olehnya bahwa politik hukum adalah mengenai nilai-nilai,
penentuannya, pengembangannya, dan pemberian bentuk hukumnya. Oleh karena itu,
dapat ditegaskan bahwa masalah politik hukum adalah juga masalah derivasi
nilai.
[18][18] Perhatikan Henry Campbell Black, Black’s
Law Dictionary Definitions of the Terms and Phrases of American and English
Jurisprudence, Ancient and Modern, Penerbit St. Paul, Minn, West Publishing
Co., 1990, hlm. 1544, menyatakan usufrucht
dalam Hukum Perdata (civil law)adalah:
“….., a real right of limited duration on
the property of another. The features of the right vary with the nature of the
things subject to it as consumables or nonconsumable. Civ. Code La. Art 535.
The right of using and enjoying and receiving the profits of property that
belongs to another, and a “usufructuary” is a person who has the usufruct or
right of enjoying anything in which he has no property interest.
[19][19] Marcus
Colschester, Indigenous People and Communal
Tenures in Asia,
http://www.fao.org/docrep, 14 Mei 2008, hlm. 1, 2.
[23][23] Uraian ini pada intinya
merupakan hasil penelitian Oloan
Sitorus, dkk, Penataan Hak Atas Tanah
Adat di Provinsi Bali, Laporan Penelitian Dosen STPN, Yogyakarta, 2005.
[24][24] Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
(DPRD) Provinsi Bali No. 593/847/DPRD tanggal 2 Juli 2002 kepada Mendagri dan
Menteri Sosial RI yang menyatakan bahwa DPRD Provinsi Bali sangat mendukung
Surat Gubernur Provinsi Bali tertanggal 22 Februari 2002 No. 590/1078/B.T. DPRD Propinsi Bali di dalam suratnya tersebut
menyatakan sangat mendukung kebijaksanaan Gubernur Bali agar Desa Pakraman
ditetapkan sebagai Badan Hukum Sosial
Religius yang dapat memiliki hak milik atas tanah desanya, dengan dasar
pertimbangan:
a.
untuk mendukung
Bali sebagai salah satu daerah tujuan pariwisata internasional perlu menjaga
kelesatarian Adat/Budaya Bali sebagai salah satu objek dan daya tarik wisata;
b.
Desa Pakraman
(Desa Adat) di Bali memiliki kontribusi yang sangat besar terhadap stabilitas
keberhasilan pembangunan termasuk pariwisata budaya yang sangat erat kaitannya
dengan Pura Tri Kahyangan, sehingga perlu dipelihara dan dipertanggungjawabkan
kepada masyarakat adat/Desa Pakraman;
c.
Untuk
terpeliharanya pura dengan segala kegiatan upacaranya yang ditangani oleh Desa
Pakraman (Desa Adat) di Bali, perlu menetapkan status hukumnya menjadi Badan
Hukum Sosial Religius yang dapat memiliki Hak Atas Tanah Pekarangan Desa, Tanah
Ayahan Desa dan Tanah Milik Desa Pakraman (Desa Adat) lainnya. DPRD Kabupaten
Gianyar pun memberi dukungan terhadap Surat Gubernur Bali No. 590/1078/B.T. Pem
tanggal 25 Februari 2002. Surat DPRD Kabupaten Gianyar tersebut menyatakan
bahwa antara Pura dengan Desa Pakraman
(Desa Adat) tidak dapat dipisahkan keberadaannya, sehingga untuk tetap
terpeliharanya pura dengan segala kegiatan upacaranya yang ditangani oleh Desa
Pakraman (Desa Adat) di Bali dapat diberikan Status Hukum sebagai Badan Hukum
Sosial Religius yang dapat memiliki hak atas Tanah Pekarangan Desa, Tanah
Ayahan Desa dan Tanah Milik Desa Pakraman (Desa Adat) lainnya.
[25][25] Kanwil BPN Propinsi Bali, Problematika Pemberian Strata/Jenis Hak
Atas Tanah Masyarakat Adat dalam Desa Pakraman di Bali (Suatu Konsep Pemecahan
Permasalahan dalam Undang-undang Pokok Agraria), Makalah Disampaikan dalam
rangka Seminar “Peluang Desa Pakraman Menjadi Subyek Hukum”, tanggal 18 Juni
2004, hlm. 12.
[26][26] Pasal 2 ayat (4) UUPA
menyatakan bahwa Hak Menguasai dari
Negara (HMN) dapat dikuasakan kepada kepada Daerah-daerah Swatantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat,
sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, menurut
ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah.
[27][27] Pasal 1 butir 3 Peraturan Menteri Negara
Agraria/Kepala BPN No. 9 Tahun 1999
tentang Tata Cara Pemberian dan Pembatalan Hak Atas Tanah Negara dan Hak
Pengelolaan merumuskan bahwa Hak Pengelolaan adalah Hak Menguasai dari Negara
yang kewenangan pelaksanaannya sebagian dilimpahkan kepada pemegangnya.
